简介
美国的政策制定为何重富轻贫？如果一个国家的政府只对富人的偏好做出反应，那么这个国家还能成为一个民主国家吗？在一个理想的民主国家，所有公民都应该对政府政策有平等的影响，但正如本书所展示的，美国的政策制定者几乎只对经济上处于优势地位的人的偏好做出反应。本书以敏锐的分析和令人印象深刻的数据，审视了数以千计的政策改革提案，以及穷人、中产阶层和富裕的美国人对每项政策的支持程度。本书的发现是惊人的：当低收入或中等收入的美国人的偏好与富人的偏好不一致时，政策结果与处境较差的群体的愿望之间几乎没有关系，相反，富裕的美国人的偏好与政策结果表现出高度的一致性。本书还表明，这种代表性的不平等广泛分布在不同的政策领域和时间段，并且受到利益集团、政党和选举的影响。
作者介绍
马丁·吉伦斯 加州大学洛杉矶分校教授，曾任普林斯顿大学政治学教授，美国人文与科学学院院士。他的研究领域包括：代表性、公众舆论和大众媒体，特别是与不平等和公共政策有关的问题。他的主要著作包括：《为什么美国人讨厌福利:种族、媒体和反贫困政策的政治》（Why Americans Hate Welfare: Race, Media and the Politics of Antipoverty Policy）《美国的民主？:哪里出了问题，我们能做些什么》（Democracy in America?: What Has Gone Wrong and What We Can Do about It）。
部分摘录：
公民能力和民主决策制定 本书探讨美国公众希望政府所做的事与政府实际做的事情之间的关系。我分析大众偏好和政府政策的关系，以确定政府回应被统治者意愿的条件，以及识别政府回应的被统治者的群体。在随后的章节中，我展示了政策制定者对更富裕和不那么富裕的美国人偏好回应上大量的不平等，而这种不平等对富人和穷人的生活有着现实影响，还对我们理解生活其中的社会有着规范性意义。
激进民主的核心思想是制定公共政策的权力应该被公民广泛和几乎平等地享有，即公民普遍能够（或几乎平等地）行使这个权力。因此，基于我们对大众意见的本质和美国公民中等水平的政治知识和政治参与的认知，在开始评估大众偏好和他们与政府决策制定的关系、识别由于对民主的不同理解有这些偏好的角色，以及评估大众在民主治理过程中能够被合理期待的角色之前，这个思想是非常有帮助的。
自柏拉图始，对民主的批评质疑了公民指导他们的政治统治者的能力。如果公民对政治议题的偏好是变化无常或者是错误表达的，或者他们太容易被强有力的利益集团所操控，那么平等的影响力在政府决策制定中导致的结果，即使不是个灾难，也不是人们乐见其成的。然而，虽然对代表性平等的呼吁可能来自规范视角，但大众的局限可能对有意义的民主的实现产生现实的妨碍。如果大众不能在公共政策问题上形成明智的偏好，那么我在随后章节中所展示的代表性不平等会呈现出一个非常不同的规范度。在这种情况下，对大众回应的不平等反映出的是大众首先在形成明智的政策偏好上的失败，而并不是政府决策制定者在回应大众上的缺陷。
在本章中我强调了公民能力的问题。在大量对大众意见的经验研究的基础上，我指出民主的批评者在他们对公民有限的政治知识和能力的认识上是正确的。但是他们对这些认识所具有的意义的理解上是错误的。我指出，公民只需要在他们最关心的子议题有合理程度的见识即可，并不需要充分了解和关注议程上的每个问题。此外，公民不需要变成公共政策在技术复杂性方面的专家，而只需要能够识别那些代表他们一般的价值观和观点，并能指导他们形成他们的政治偏好的专家即可。最后，当个体的偏好被加总时，个体公民的政治知识缺陷状况会缓解；集体观点会比集合它的个体观点更加稳定、更加可预测和更令人信服。简而言之，大众偏好尽管是不完美的，但仍然构成民主决策制定的合理基础。
正如我指明的，如果大众在形成政策偏好上是有能力胜任的，那么政府政策在回应这些偏好上的失败，或者政策制定者在回应更富裕或者更不富裕美国人偏好上的明显的不平等，就意味着民主治理的失败。尽管我们不期待或者不希望在每个问题上大众观点与政府政策完美一致，在回应大众偏好上的大量的和持续的不平等仍驳斥着我们对美国民主社会形象的认知。
接下来，我首先观察对民主的不同理解下大众所被分配的角色，然后基于已知的关于大众意见的本质和美国公民中等水平的政治知识和政治参与的情况，评估了大众预期能在多大程度上完成这个角色。在总结大众实际上能够完成在民主治理中它所被指派的功能后，我强调了在测量大众态度和评估政府对公民偏好回应性上的一些实际挑战。
民主是什么？ 民主不是一个或一组关于政治社会统治方式的观念，而是相关概念的多元排列。卢梭关于“公共意志”以及公民在法律制定中的直接参与的概念，与共和主义在民意代表政府中的“权力制衡”概念形成对比，尽管这两者都与许多涵盖人权、表达自由、正当法律程序以及普选权等大量的民主概念不同。
许多民主概念的共同点在于形成政治决策的权力应当被广泛分享。但单是就公民该如何实施这种权力，在不同的民主理论和不同的民主政体中就有很大不同。民主理论中有一派强调在民主政策制定中公民参与的角色。这样的民主参与概念需要公民在协商和集体决策过程中的直接参与，令人想起新英格兰的乡镇会议或古雅典。协商民主理论家还找到了许多在更大的政体中促进协商的协商制度形式，比如能够将不同利益代表者聚集在一起讨论特定议题或者政策决定的邻居委员会或利益相关者会议。协商民主理论的核心是公民偏好和他们对自身利益的理解并不外生于政治过程，而是能够且应该从中形成。按照这种解释，通过协商，公民能够更好地理解他们自己和其他人对某个问题的见解，并且通过这种理解来改善和修正他们的偏好和信念。
与协商理论不同，民主的加总理论把公民的偏好和利益视为给定的，并且视把这些偏好集合或加总为政治决定的机制为重点。加总民主更高版本需要公民充分了解当前的问题，以及候选人和政党提出的备选政策。在被广泛引用的加总民主概念的表述中，伯纳德·贝雷尔森（Bernard Berelson）、保罗·拉扎斯菲尔德（Paul Lazarsfeld）和威廉姆·麦克菲（William McPhee）写道：“民主体制下的公民被要求能够充分了解政治事务。他应当知道当下的问题是什么，他们的历史是什么，相关的事实是什么，有哪些备选方案……（以及）可能的后果是什么。”1正如贝雷尔森、拉扎斯菲尔德和麦克菲指出的那样，在现实中很少有公民能满足这个崇高的设想。
民主概念的最低要求派（极简派）把现代政体中的公民视为对政治和社会政策不太感兴趣或不了解，以至于不能完成他们在上文简述的协商或者加总民主理论中的指派角色。民主概念的最低要求派最有影响力的构想源于约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）。熊彼特相信绝大多数公民，包括社会中接受最多教育和最成功的公民，并没有在构思政治观点上做太大努力。
作为广大群众中的一员，一般公民缺乏对政治事务清晰的责任意识，并因此缺乏获取信息的动力，或难以用训练有素的、理性的方式来利用已有的信息。“典型的公民”，熊彼特写道，“一旦进入政治领域，会跌至一个更低的脑力表现层面。他在他的现实利益范围内像婴儿一样，以一种他容易意识到的方式来争论和分析”。2
在相信很少有公民持有值得形成政府政策的偏好的情况下，熊彼特提出了一个民主模型，其中大众的角色局限于在竞争职位的候选人中选择政治职位的人选。民主对熊彼特而言，完全是一个建立在竞争性选择政治领导人基础上的治理机制。“由此，民主的原则仅仅意味着政府的统治应当传给那些比与他竞争的个体或团队博得更多支持的人。”3但是一旦这些人当选，公民的偏好不应当再对政府决策制定产生影响。“选民”，他写道，“必须明白，一旦他们选举出了一个人，政治行为就是他自己的事而不再是他们的”。4
公民在民主治理中的角色 为了探索公民在民主治理中的角色，我从极简民主概念（最低要求派的概念）中的对大众的期望或要求开始。大众的中心任务，根据熊彼特和其他“最低民主”理论家的观点，是要从多个政党或候选人中做选择。5但是这个选择的基础是什么？如果选民不能形成明智的政策偏好，正如最低民主理论所示的那样，他们如何决定他们偏好哪个候选者？
正如回溯性投票理论所说，在竞争的候选人中进行选择，最低要求基础是对在任官员绩效的简单评估。而根据回溯性投票模型，公民不需要在大量政策议题中形成偏好，而只需要评估现任政治家或者行政人员的绩效。如果他们表现得超出某些门槛，选民就仍然选举他们当政；否则，选民就投给他们的对手。这种大众民主角色观点的核心是它能够被容易地执行。正如莫里斯·菲奥里纳（Morris Fiorina）所写：“为了确定当政者表现得是好还是坏，公民只需要计算他们自身福利的变化。”6
许多选民的行为确实看似符合回溯性模型，正如经济状况与选举结果之间的强相关所表明的那样。7但其他选民有很强的政党关联，且不太可能被经济状况所动摇。而且这种简单形式的回溯性投票只适用于“共识问题”，即所有选民对此问题偏好同样的结果，如健康的经济或者低犯罪率。8然而政府则着眼于许多存在争议的重要问题：税收水平和累进程度、枪支管制、堕胎、国外军事干预、环境和能源政策，等等。正如菲奥里纳指出的那样，在这些问题上判断过去的表现需要一个测量成败的偏好或标准。不是要求不高，在非共识问题上，回溯性投票不仅需要政策偏好，还需要对当政者是否帮助提升了期望结果的了解。
诸如经济福利之类的共识问题，似乎免除了公民在复杂政策问题上形成偏好的必要性。但是尽管看起来很简单，诸如经济福利这样的判断也可以相当复杂。比如，个体选民必须评估他们自己的经济财富在多大程度上反映了国家的经济财富。如果他们失业或者国家失业率上升了，反对当政者的投票似乎是显而易见的。但是，如果他们失业的同时国家失业率下降了呢？在那种情况下，公民必须评估他们个人情况与更大的国家情况之间的关联。研究表明，选民确实试图做这样的区分。9
而且，准确的回溯性评价需要公民在当前局面中，对现任政治家要负责的方面与那些超出政治家们控制的方面作区分。比如，当国家经济情况良好时，选民更可能再次选择他们的管理者，而当情况不好的时候将他们踢下台。但当国家经济情况似乎反映了国家的情况（可以假定超出任何管理者的控制），选民会做出相应的调整并根据国家的情况更多或更少地怪罪于他们的当政者。10尽管这样的模式表明在大众中存在一定程度的理性计算，分配经济或者是其他方面的责任是一个困难的任务（即使是对经济学家而言），而且选民似乎最多也只能做一个中规中矩的判断。11
当然，即使选民在形成回溯性判断时表现很一般，忽视当政者对社会条件变化所负责程度的考虑，或者采用经济绩效中最近的趋势这样简单但却有误导性的标准，最低要求民主理论还是可以坚持的。12但是不知情的或者被误导的回溯作为民主的基础并不比不知情的政策偏好更可行。简单来说，即使是民主观念的最低要求也需要公民形成偏好，并且对政治领导人的责任做出困难的评估。但是，公民是否能够做到理解他们在民主治理中的角色这样的最低要求？从柏拉图开始，对民主的质疑认为普通公民在指导政府决策制定上还不够格，并且历经半个世纪的关于政治知识的调查数据也为这个怀疑提供了凭证。我的观点是，少有人能实现更高级民主概念所给出的严格预期，但尽管这样，大众观点仍然是一个有价值的——即便是不完美的——政府政策指导。
美国大众是否持有有意义的政策偏好？ 美国公共舆论学者大致可以划分为两个思想流派：一派认为美国人低水平的政治知识和明显不够清晰、稳定的政策偏好，表明大众实际上并没有能力对政府决策制定者在政策问题上提供深刻的指导。另一派则承认传统期望和大众表现上的差异，但仍然相信补充性机制至少在加总的意义上可以使公民形成有意义的偏好，即便是在较低的信息水平和受调查者所展现的大量偏好不一致的情况下。
在菲利普·康沃斯（Philip Converse）的开创性文章《大众（Mass Publics）信仰体系的本质》中，他描绘了美国大众在很大程度上缺乏连贯的政治偏好的黯淡景象。康沃斯观察到，当同样的问题在不同情形下被提问时，受访者很容易表达不一致的偏好，而在某个政策议题上的偏好至多与相关议题的偏好有点弱相关关系。而且，大多数美国人对广泛的组织原则（诸如自由主义或者保守主义）认识不足。在这样的证据面前，康沃斯总结道，受访者在调查中所报告的偏好很大程度上由“无态度”和“大部分选民没有有意义的信仰，即便是面对那些成为精英经常激烈辩论的基础的议题”构成。13
许多后续关于美国人政治偏好的评价也只是更有希望一点。比如，在考察了数百个政治信息的调查设计后，米歇尔·德利·卡皮尼（Michael Delli Carpini）和斯科特·基特（Scott Keeter）总结道：“不止一小部分公众对政治很了解——了解到足以满足好公民的高标准。政府的许多基本制度和程序被一半以上的大众所了解，就像大众也了解当前政党在许多主要议题上的相对立场一样。”14但是像硬币有反面，大众中的相当大比例并没有达到这个水平。“不幸的是，大量的美国公民并不了解”，德利·卡皮尼和斯科特·基特写道，“整体的知识水平最多算个中等”。15
这两个分析强调了公共舆论中最麻烦的两点，这两点质疑了有意义的民主政府的可行性：大众对政治事务缺乏了解，以及调查中看似随机的政策偏好，正反映了大众随着时间的推移缺乏稳定性，以及在相关或同一政策议题的类似表述上的弱相关性。