简介
本书围绕中国城市的兴衰展开，从城市化的人本主义觉醒、城市改造的价值融合与重构、城市化发展对耕地的影响、城市增长与谎言四个方面，分析了中国改革开放40年来，中国城市的飞跃式发展对人民生活改善与社会经济发展带来的积极贡献，也客观指出了由于过快推进城镇化所导致的城市治理与后城市化发展所产生的亟待解决的问题。本书对巩固过去城市化发展所取得的成绩、建立一套城市治理的机制，以及有效地纠正和弥补城市化高速发展所带来的“城市病”以及城市蔓延带来的农业危机有重要意义。
作者介绍
郑荣华，独立经济学家、作家、著名智库专家。长期从事城市经济与治理研究。在城市增长、集聚效应、新经济与商业创新等研究领域多有创见，发表重要论文百余万字。
曾担任报社记者、中国 500 强企业高管，是城市开发及运营的重要参与者。现受聘于国内多所著名大学，担任客座教授及特聘教授，兼任浙江城市治理研究中心客座研究员、多地政府经济发展顾问。
部分摘录：
改革开放初期，百废待兴。各地政府启动了第一次规模较大的征地，当然这并非出于土地财政的需要，而是受工业规模化的驱动，征用土地主要用于公共建设、工业发展、失地安置等。在当时，不少城市都以“减少”农业用地为豪。在此背景下，珠三角地区部分农业用地率先转变为城市建设用地，城中村的概念逐步形成。20世纪80年代到90年代之间，粗放式的工业发展消耗了大量土地，一些地方政府迫于发展的压力，在土地利用上出现任意分割、工业至上的短视行为。在城市发展方面，一些地方政府财力紧张，通常会选择城乡接合部进行城市改造，这种以规模为导向的改造，往往缺乏前瞻的规划。比如，对城乡接合部的农村自建房及耕地征收后，一般只采用异地统一建房的形式给予安置。这种简单且粗暴的办法并没有从根本上解决城市发展的需要，只是把一个农村搬到另一个农村而已。于是在第二轮城市改造过程中，那些建成不到十年的房子再次面临拆迁的问题，浪费公共资源的同时也影响政府的公信力。
城市发展的演进与目标 中国城市发展就是一部特殊的社会“进化”史。有“摸着石头过河”的客观原因，也有破旧立新改革的主观动力。纵观中国40多年的城市化发展，可以发现其演化过程及结果已大大超出了城市化发展的预期，形成了社会、经济、文化、制度等多因素作用下的蝴蝶效应。
从认知层面来说，中国城市化发展路径在基于西方经验的“大城市派”与基于中国经验的“小城镇派”之争中由模糊变为清晰。随着高铁技术的发展，逐步明确为以城市群为主体，大中小城镇协同发展的网络化形态。总体来说可分为两个阶段：第一个阶段是20世纪80年代初到90年代末，这一阶段城市化的概念被“城镇化”所代替，格局相对较小，普遍认为城市化只是工业发展、人口转移的一个过程，因此发展小城镇成为主要思路，城市化也只是改革开放进程中工业与经济发展的“参照物”而已。改革开放之前，农村劳动力按人均工作天数获取“工分”，参与劳动的人口越多，获得“工分”就越多。推行家庭联产承包制后，农村劳动效率得到提高，产生了剩余劳动力，为农村劳动力向工业化、商品化的转移提供了条件，由此形成了城市扩张的驱动力。在这一阶段，城市化的价值主要体现在劳动力的转移与需求的增长。直到20世纪90年代末，由于工业化推动的城镇化发展出现了无序蔓延的乱象，乡镇企业、个体加工组织等趁机碎片化、零散化地分割城乡土地，造成环境污染、交通拥堵、秩序混乱等一系列问题，倒逼国家与地方政府正视城市化发展带来的一些弊端，并采取措施加以治理，1994年建设部等六部委联合发布《关于加强小城镇建设的若干意见》，成为引导城市化发展的开端。
第二个阶段是在2000年之后，随着城市化发展的提速，城市化发展带来的价值已超越了解决城乡问题的本身，城市化发展给国家及地方带来了机会与经济增长。因此，推进城市化与现代大都市建设的构想便应运而生。2013年，李克强总理指出“城镇化是中国经济增长的巨大引擎”，并在十八大报告中提出，加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式，“工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，城镇化被提到与工业化同等重要的位置。在城市化全面发展过程中，农村劳动力与生产要素向城市转移及转化，在这个过程中出现了郊区城市化、逆城市化、再城市化等现象，其中由郊区城市化带来的城中村现象一直困扰着城市的发展与治理。
对于城中村的发展，不同专业背景的学者有不同的看法。有学者认为始于1975年，也有的认为始于1985年。根据统计分析，1980年到1990年应该为城中村发展起始阶段；1990到1999年处于上升阶段；2000年到2010年处于加速阶段；2010至今为当前阶段（详细划分见图1-1）。在城中村发展过程中，不同阶段所采取的措施与当时的经济、文化、制度背景有关，这导致了诸多复杂的问题，给后期城市治理带来了难度与挑战。
从改革开放后到2000年初的20多年时间，中国村庄的数量骤减。1985年中国行政村共有94.06万个，到2005年减少了30.05万个，平均每年减少1.5万个。随之而来的是建制镇数量不断增加，从1985年到2005年增加了11566个，平均每年增加578个 [2] 。
图1-1 城中村演化进程
从村庄向城镇的“进化”虽然为农村向城市的转化提供了纽带与过渡，但是其带来的问题却成为后来城市治理的难题。这说明，城市改造不能割裂不同阶层的社会效用价值，不能脱离区域禀赋与区域文化基础，更不能脱离人民群众的根本利益与城市服务于人的基本逻辑。那么，城市化发展究竟肩负着怎样的使命与目标呢？
城市化是一个多维协同发展的过程。从世界各国的经验来看，发展城市化的目标有很多种，但最为核心的有三个。
一是产业结构从传统农业向非农业或新农业转变，释放农村闲置、低效劳动力向城市服务业或工业转移，实现产业结构平衡。但是，事实证明这不是一个简单的量变过程，无论是农业向非农业转移，还是非农业向农业转移，都必须建立在产业基础与要素禀赋的条件上，否则就会出现低效率且新的结构性失衡，对产业与经济的影响将会从正面转向负面。
二是从分散型空间向集中型空间转变，释放空间红利，创造经济价值并优化、完善社会管理秩序。虽然人口集聚在特定的时期对社会管理有一定的帮助，但是从社会学的角度来理解，空间的分散与集中并不是社会管理的核心，社会秩序须建立在制度与文化的基础上，只有完善制度、创造环境、保留积极向上的传统文化，以及唤醒大众对公共文明的觉悟才能实现社会从“管控型”向“善治型”转变。
三是从乡村文化向城市文明的转换，为制度、教育和法律提供效能。城市化发展对教育、法制的推广和普及起到了积极的作用。从城市化率与教育提升的曲线来看，城市化率越高，居民受教育的程度就越高，对法律的理解就更深刻，这更有助于社会的和谐发展。但是一直以来有一种误区，认为城市化发展必须割裂乡村文化。其实优秀的乡村文化对社会伦理及社会文明构建有着平衡与促进的作用。
中国的城市化从初级阶段进入中级阶段仅仅用了30多年，为中国经济增长释放了巨大能量，促使中国经济总量跃居世界第二，中产阶级数量跨入世界第一，这种速度与规模震惊了全世界，为中国成为世界强国奠定了基础。与此同时，中国城市化发展借鉴了欧洲发达国家邻避危机处理经验以及发挥了自身制度的优势，化解了诸多社会冲突与危机。当然，这过程也存在一些不可忽视的城市问题。
城市化进程中的“马太效应” “在21世纪，有两件事情必将影响世界：一是美国的新技术革命，二是中国的城市化发展。”这是美国著名经济学家斯蒂格利茨曾经在世界银行大会上的发言。时至今日，足以证明斯蒂格利茨的观点是有预见性的。
以美国为首掀起的全球性技术革命正改变经济的发展模式，也影响地缘政治的格局变化。中国在改革开放后短短30多年时间就成为全球经济总量第二的国家，这与城市化发展带来的红利是分不开的。由此，斯蒂格利茨认为中国的城市化发展必将影响世界的逻辑是成立的。这也再次证实了中国城市化发展是正确的，也是及时的，对世界经济与技术的推动有着重要的贡献。但是，我们看到中国城市化发展带来贡献的同时，也看到了高速推进的城市化所引发的一些问题。比如城市之间因为各种竞争导致的“马太效应”，同城之间因为资源配置不均导致的贫富差距等问题。
进入21世纪后，中国城市化发展突飞猛进，城市之间竞争日趋激烈。受区域要素禀赋、制度创新、治理水平等因素影响，城市与城市之间产生了较大的分化，这种分化形成了强者更强，弱者更弱的“马太效应”。以2017年为例，排名前10的GDP总和就占GDP总量的63%。而从人均GDP来看更为直接，2018年全国人均GDP约6.45万元人民币，全国只有排名前11的省市人均GDP能在全国平均水平之上，有近2/3的省市未能达到人均水平。数据表明，地区之间的“马太效应”非常明显。
在传统区域经济概念里，自然禀赋是区域经济发展的核心要素，而在现代经济发展中，对区域资源的整合能力远远高于自然禀赋所创造的价值。当然区域整合需要一个支撑平台，这个平台便是城市化。城市化率越高，资源整合能力就越强，城市的吸附价值就越大。有人认为，随着中国高铁网络的健全，区域之间的竞争条件将趋于平等。这种观点显然是错误的，交通对于区域发展来说固然重要，但不是决定性因素。因为交通带来的人口流动本身是公平的，创造集聚效应的同时也可能隐藏着“虹吸效应”的风险。所以，决定区域集聚能力的不是交通，而是产业与制度环境等要素。产业结构均衡发展决定了人才覆盖的广度，制度环境决定了机会成本与人才对城市的黏性。
当前，中国一二线城市都在“抢”人才，人才助推城市发展的理念已深入人心。但是，人才与城市的匹配度一直被忽视。因为社会上一直存在这样一个误区，似乎只有高学历、热门专业的人才称得上是人才。多数城市在引进人才方面都有盲目追求“高大上”的现象，地方财政为此支付巨大成本，但效果却不尽如人意。这是人才与城市禀赋不匹配所导致的后果。王充在《论衡·累害》中说“人才高下，不能钧同”，这说明自古以来人才的定义是基于供需关系，并没有高低贵贱之分，只要符合需求的劳动力便是人才。在现代组织关系中，人才的定义更明确，即有一定专业知识或技能的人，进行创造性劳动中对社会做出贡献的人便是人才。地方政府必须依据社会产业结构与城市发展需要而确定引进人才，而非盲目“逐热而动”。
一座成熟稳健的城市，其价值理念是既要引进人才，也要争夺“优质”劳动力。深圳的经济之所以领先于全国其他城市，不仅是因为站在改革开放的前沿，占据经济特区的政策优势，更重要的是以多元化劳动结构给城市带来了集聚效应。与深圳相邻的汕头市同样是改革开放最早的特区，如今却面临严重的衰退，其经济规模甚至不及中部城市的经济规模，这也说明区域资源不是城市发展的核心竞争力。深圳人口平均年龄大约33岁，青年人口占全市人口一半以上，是一座不用担心老龄化的城市，其释放出来的有效劳动力与购买力为这座城市提供了源源不断的经济增长机会。深圳在人才引进的结构上表现出以供需关系为导向的多元模式，其引进的人才涵盖信息传输及计算机服务和软件业、服务业、制造业、金融业等。在服务业领域，像保姆、月嫂等这类“低端劳动力”被提升为人才序列，政府通过对“低端劳动力”的培训与帮助，使其能发挥最大的劳动价值。所以，城市发展的人才战略必须把聚焦点放在有效劳动力上。否则，随着发达城市劳动力的不断吸入和经济快速增长，“虹吸效应”将会继续演变成“马太效应”，让相对落后的城市形成恶性循环，最终导致区域发展严重失衡。
从区域经济角度来看，城市资源禀赋的合理利用与劳动力的集聚效应对城市发展起到至关重要的作用，这是导致区域间“马太效应”形成的关键因素。在城市发展过程中，资源利用不合理、分配制度不科学就会导致严重的贫富差距，出现城市内生性的“马太效应”。加快城市化进程固然能够产生集聚效应，促进经济增长，但是地方性政策与规划不科学导致的资源利用不科学、利益分配不公平等问题，势必引起错综复杂的社会性矛盾。
自古以来，人类社会就一直鼓励依靠知识、技能和劳动来实现富裕，然而，当前通过土地经济来获取利益的分红模式却成为普遍现象。本来村民通过资产置换实现富裕是天经地义的，不存在道德责难问题。但是，土地经济影响产业链异常发展，就促进食利阶层的形成，导致大量资金与人才从实体经济转向投机领域，动摇实体经济的发展根基，影响物价及房价。
传统意义上食利阶层指靠利息、股息收入为生的不劳而获的剥削者。苏俄理论家布哈林在《食利者政治经济学》一书中认为食利者脱离生产，是资产阶级中最远离无产阶级的阶层，他们的生活目标就是通过金融杠杆或公共资源向生产领域的资本家索要“剩余价值”，而生产领域的资本家将工人生产的部分剩余价值与食利者共享。新剑桥学派认为，只有消灭了食利者阶层，资本主义社会才可以改观，走向“文明生活新阶段”。显然，在资本主义社会，食利者也是不被认可的。这充分地说明，无论是资本主义国家还是社会主义国家，如果社会共同创造的财富被少数利益群体占有，如果公共权力成为瓜分社会资源的工具，那么就会出现依赖于食利制度而存在的食利阶层，会出现剥削与被剥削的阶级矛盾。如今所出现的城市房奴与股票市场的散户都成为食利阶层食物链的“牺牲者”。
中国城市化发展催生了一个庞大的食利阶层，其中城市改造中存在一个较为复杂的利益组织模型。其利益分配错综复杂。那么，土地增值究竟归谁所有呢？如果仅仅是归政府与原土地村民所有是有失社会公平的，因为土地溢价是由社会发展带来的，而社会繁荣是全民努力的结果。因此，城市发展带来的土地增值不应该被少数脱耕的农民与地方政府所瓜分。政府在城市修建的道路、公园、商业、学校、医院等公共配套资源都是由城市纳税人与劳动者所贡献的，所以必须实施有效的二次分配办法，让权利与义务相一致，让付出与收益相对等。可以通过专项财税政策与社会保障性政策等进行有效均衡，解除“马太效应”的魔咒。
另外，在城市更新中，以拆代建、以拆代管的城市改造模式也必须改变。显而易见，当前城中村改造或旧城改造，单一的经济利益补偿已难以解决现有的困境。作为城市建设者与服务者，作为城中村的租客与城市的外来人口，他们在城中村的改造中没有成为红利的受益者，相反却因此要付出更高的居住与生活成本。他们为城市化率贡献了“统计数据”，却没有享受到相应的同权制度与利益分配。地方政府应当借鉴发达国家经验，一方面要加强社会租赁房建设，给外来人口享受同权同待遇；另一方面要改变“土地价值最大化原则”，加大文化、教育及公共服务领域的投入，健全“学习、就业、互助”的社会功能体系。
